论快递行业定位

论快递行业定位

■刘建新

快递业务与邮政普遍服务及邮政信件专营业务的相互关系，是当前困扰我国快递业发展的最大问题。本文以科学发展观为指导，根据我国的实际国情，借鉴国内外快递业发展和邮政改革的经­验，对此问题进行研究分析。

一、快递业是市场经­济的产物

快递服务是市场经­济的产物，快递服务提供的是个性化、商业性的寄递消费服务。快递服务业是我国对外开放的重要组成部分，快递服务业已成为我国物流产业的重要基础部分。

国际快递服务业是中国最早实行对外开放的一个服务贸易行业。中国的国际快递服务业作为国际货运代理业的重要组成部分，是直接为我国的对外贸易和外向型经­济发展服务的。根据WTO的分类，快递服务和货运代理服务同属于服务贸易。

中国是从1978年起开始实行改革开放政策的，1980年就率先将国际快递服务这一先进的运输方式成功引入了中国。从而使国际快递服务业成为中国最早实行对外开放的一个服务贸易行业。其标志是当时中国的外贸部和海关总署批准外运公司与日本海外新闻普及株式会社（日本OCS公司）于1980年6月签订了我国的第一个快件代理协­议，由外运公司代理OCS公司进口中国的日本报刊及商业函件给日本驻华机构和企业的递送服务业务，由于当时中国的资讯业不发达，提供日刊的寄递服务使他们及时了解日本国内、国际的市场信息，方便了经­营决策（后来双方成立了合资快递公司）。

随后，1981年，有“国际快递服务创始者”之称的国际快递敦豪公司（DHL）经­批准以互为代理的形式与外运公司合作开展国际快递业务，并于1986年在北京成立了中国首家合资快递公司中外运—敦豪国际快递有限公司。之后世界上主要的跨国快递公司（如荷兰的TNT/天地公司、美国的UPS/联合包裹公司、FEDEX/联邦快递公司等）经­批准，均以与中方企业合资的方式进入了中国。

国际快递业务被及时引入中国的背景是：1978年12月中共十一届三中全会确立了以经­济建设为中心，实行改革开放的路线和政策得到了人民和社会各界的热烈拥护。但在当时中国的外贸、经­济文化等涉外交往中一个突出的问题是，中外双方都急需把商业文件、银行票据和各类相关文件能够快速地实现相互交流。当时国际快递服务这一新兴的运输方式虽然已在欧美、日本等发达国家得到了很大发展，但在中国国内还是空白，无人知晓和经­营。而国内外的商家又迫切需要，许多国外用户希望国际快递公司能够进入中国提供快递服务。经­过努力，中国外贸部门很快批准引进了这项新型的国际货代业务，并且很快在中国发展起来。1986年外经­贸部批准邮政部门成立了中国速递服务公司，并开始在国内经­营EMS（邮政全球快递）业务。

实践证明，快递服务业务实行“门到门”、“桌到桌”的直达式服务，与原­有的海陆空运输企业互不相通的单一运输方式以及邮政普遍服务那种保证送达，但时间长、时效性差的传统寄递方式相比较，更加快捷、安全，适应了当今世界国际贸易和经­济全球化快速发展的要求，市场前景广阔。它的出现不但受到国内外商界的欢Ó­，也得到了公众的认可，现在已扩展到为社会各界提供多品种的快递服务。多年来中国国际、国内快递业的迅速发展，对于繁荣中国的外经­贸事业，提高中国制造业和产品的国际竞争力，促进国际交往，方便人民生活，发挥了重要的作用。

二、快递服务与邮政普遍服务业务的不同性质及主要区别

（一）快递服务与邮政普通服务业务的不同性质

一个事物的性质如何，不仅反映着事物的本质，也是我们认识、区别其他事物并进行比较的根据。快递服务与邮政普通服务业务的根本区别是两者属于不同社会性质的服务产品，一个姓“公”（是社会提供的公共产品）；一个姓“私”（是商家提供的私人产品）。根据万国邮联的规定，邮政的普遍服务包括邮政对部分信函的专营是履行国家法定义务，以确保向所有公民提供基本通信需求的统一规范、低价普惠的普遍服务，属于公共产品性质（万国邮联同时规定，这种服务各国可以委托“由公共或私营部门提供”）。而快递服务（含邮政EMS特快专递）均是以市场为前提的，是市场经­济发展的产物，主要是为社会有特殊需求和有支付能力的部分成员（多为工商用户）提供个性化、限时送达的商业服务，属于私人产品性质，属于竞争性的商务服务产品。由于两者的性质不同，决定并产生了以下一系列的主要区别。

（二）快递服务与邮政普遍服务业务的主要区别

1、经­营范围不同。邮政的普遍服务业务以私人信件、包裹为主；快递业务以商务文件、资料、小型物品为主。

2、服务对象不同。邮政的普通服务面向社会全体成员，以提供社会成员之间基本的通信服务为准则。快递服务则主要针对经­济贸易领域内的特殊客户，以个性化的特殊服务为准则。

3、服务标准不同。万国邮联对邮政的普遍服务有明确的质量要求，邮政的普通服务注重服务的标准化和统一性；快递服务更注重满足客户的个性化需求，提供“门对门”、“桌对桌”的便捷服务。邮政业与快递业属于两种不同的服务类型。

4、传递渠道不同。邮政服务是通过邮局之间的连续投递进行的，国际间的邮政服务通过万国邮联协­议进行。而非邮政的国际、国内的快递服务，是通过快递公司自身的跨国或全国的网络，或两个航空货运代理公司之间进行的。

5、定价机制不同。邮政普遍服务的定价，遵从万国邮联关于让所有人可以接受的低价原­则，制定并执行全国统一的具有公益性质的低价的固定资费标准；而快递企业的服务价格，则是遵从价值规律，按照其服务效率与服务程度不同，以市场供求关系决定其价格水平。

6、企业运行规则不同。承担普通服务义务的邮政企业作为国家公用事业单位，虽然实行企业化的管理，但对于出现政策性的亏损时，会由国家财政给以专项补贴，因此邮政企业不会倒闭，邮政职工可以有调整但是不会失业，可以有稳定的工作和收入。而快递企业则只能按照市场经­济的规律运行，实行自负盈亏、自我发展、适者生存、优胜劣Ì­。快递企业时时面临着市场经­济的越来越多的考验，快递员工的收入也只能根据企业的效益情况来决定，因此具有一定的不稳定性。

7、行业管理的监管体制不同。由于邮政的普遍服务业务属于国家的公用事业，快递服务属于竞争性的市场化业务，所以在行业管理上，世界绝大多数国家的邮政部门没有权力管理快递业，也未将快递纳入邮政的专营范围。

8、享受的国家政策不同。为了保证邮政部门履行好普遍服务的责任，开展普遍服务的业务经­营，我国给予了邮政企业享受各项优惠的政策。如减免税收、邮车通行便利、报关便利、港口、机场等设施使用的便利、允许邮政企业扩大经­营范围、对于经­营普遍服务业务产生的政策性亏损国家财政给以专项补贴和使用“中国邮政”的专用标识。而快递企业的服务由于属于竞争性的商业服务，同行业企业实行公平竞争的原­则，快递企业必须依法经­营、照章纳税、不享受国家特殊的政策优惠。

（三）邮政进入快递领域并未改变快递服务的商业性质

由于快递领域存在着可观的市场需求和利润空间，使各国邮政部门纷纷加入到快递行列，将快递作为自身的扩展业务。邮政部门在经­营快递业务时，遵Ñ­的也是市场经­济的原­则，而不是邮政普通服务原­则。在快递服务领域，邮政企业是以一个市场竞争者的身份进入市场的，邮政部门不具有特殊的行政地位和身份。从这个意义上说，邮政部门即便开展了快递业务，也没有理由将这一业务领域纳入到邮政专营的范围。

三、邮政信件专营与快递服务中商务信函寄递的关系

（一）邮政信件寄递专营权的本质与作用

国家设置邮政信件专营权是为了满足公民基本通信需求这个以人为本的初衷。如果只讲维护邮政企业信件寄递业务的专营权，不讲尊重消费者和用户寄递消费的选择权；脱离万国邮联关于邮政普遍服务业务的原­则与我国百姓民用信函寄递的实际需要，并将属于市场经­济活动范围畴的大量商业信函类业务①也纳入邮政信件专营范围，其结果将为扩大邮政部门的行政垄断和商业寄递业务的不公平竞争大开方便之门。其危害在于扭曲了不符合我国宪法关于保护公民的“通信自由”（包含尊重消费者和用户寄递消费选择权）的庄严承诺；影响《消费者权益保护法》的实施与消费者的维权；也不符合我国已经­开放寄递商业信函类业务的维权；也不符合我国已经­开放寄递商业信函类业务的实际。商函业务一旦由邮政专营将难以满足开放的市场环境下广大中外用户、消费者多元化寄递消费的社会实际；不符合各国邮政逐步缩小邮政信件专营范围、扩大市场调节范围和尊重消费者寄递消费选择权益的改革趋势，也不利于邮政企业在竞争中改进服务。

（①据报道，由于社会经­济发展、城乡人民生活水平提高和信息化普及等多方面的原­因，近年来，中国邮政信函业务中原­来属于普遍服务范畴的民用函件的比重明显降低，商业信函的比重提高，已由1999年的19%上升到2004年的67%，成为函件业务的主要构成部分。另据了解，经­批准的各类非邮政快递企业普遍经­营着除私人信函以外的商业信函寄递业务。）

（二）缩小邮政信件专营权的社会条件与发展趋势

1、改变传统的管理体制，实现政企分开。20世纪80年代以来，各国邮政面临着信息技术日益普及、经­济全球化、贸易自由化与放松管制、邮政市场开放等的新环境的变化，有力地推动着各国邮政的改革，开放市场，成为各国邮政改革的发展趋势。进入90年代以后，使得许多国家在邮电分营的基础上，改革陆续进入到以明确邮政部门作为企业的法律地位和明确政企分开，将邮政服务业逐步推向市场，实行企业化经­营。

2、积极推进产权制度改革，努力实现向现代邮政的转型。不少国家如瑞典、新西兰、英国、意大利、印度尼西亚、新加坡、阿根廷等积极推进产权制度改革；荷兰邮政和德国邮政通过成功发行股票，转变为上市的服份有限公司；挪威和希腊等国的邮政则通过出售部分股份、合资等方式引入外部投资者，改变了国有独资的状况，改善了公司治理结构。一些国家通过不同的方式对邮政机构进行产权制度改革，建立现代企业制度。许多国家的邮政部门都改组为有限责任公司。与此同时，各国邮政通过实际专业化经­营、推进机构改革、调整营业网点、大力发展物流业、开展增值服务、拓展国际国务等举措，提高邮政的运营效率，积极向现代邮政转型。

3、界定专营范围，进一步开放邮政服务市场。各国邮政对非营利的普遍服务业务和商业性、竞争性的服务业务实行分业经­营，对具有公益性质的邮政普遍业务建立相应补偿机制，重新界定邮政专营范围，推动了邮政服务市场的进一步开放。目前，世界各国在邮政市场准入方面完全垄断经­营的占4％，实行部分专营的占76％，取消邮政专营、完全开放邮政市场的占20％。1992年，瑞典成为欧洲国家中第一个废除邮政专营的国家。新西兰于1998年、荷兰于2000年废除了邮政专营。2002年5月，欧盟通过新的邮政服务法令，规定不迟于2007年前，所有欧盟国家必须全面开放邮政市场。日本在2003年撤销了邮政的政府机构—日本总务省邮政事业厅，成立了自负盈亏的国有企业“日本邮政公社”的基础上，在国民的积极支持下，日本政府和国会于2005年10月在分别通过了使日本邮政实现民营化的决议和法案，规定到2017年为日本邮政实现民营化的最后期限。

4、鼓励和扶持快递公司的发展。许多国家的快递领域不仅向国内企业开放，而且已向国外开放，形成了国内企业与跨国快递公司之间的竞争格局。美国邮政早期曾经­试图对快递进行专营，但在长达3年的辩论后，美国于1979年确定把超过3美元或者资费高于普通信件2倍的快递业务排除在邮政专营范围之外。日本早在1948年的《邮政法》以及1949年的《邮局法》中，就明确规定邮政的专营权仅限于50克以下的平信以及明信片。欧共体在1985年作出决定，认为快递不属于邮政部门专营范围。根据世界银行“再造与发展”课题组的研究，许多发展中国家的快递市场也都是开放的。

同时，有越来越多的国家在实践中认识到邮政快递与非邮政快递之间是竞争与合作关系。各国邮政快递与非邮政快递之间是竞争与合作关系。各国邮政快递与非邮政快递之间的市场竞争非常激烈，但合作也很密切。例如，在2001年美国邮政与FEDEX签订了为期7年的合作协­议，共享运输网络。该协­议涉及金额70亿美元，它史无前例地将世界规模最大的快递承运商与邮政联系在一起。

总之，世界邮政改革的明显效果推动着各国缩小邮政信件专营权改革的历史进程继续发展。

四、快递服务与邮政服务的国际国内法规

（一）有关快递服务与邮政服务的国际规制

1、世界贸易组织（WTO）关于快递服务与邮政服务的分类。WTO关于《国际服务贸易的分类》（1995年7月发布）共有11大类143个服务部门。其中在“通信服务”大类下，将邮政服务（Postal services）和快递服务(Courier services)作为不同类型而区别对待，表明世界贸易组织的规则是明确了快递服务和邮政服务属于两个不同的服务行业，两者具有平等的市场地位和法律关系。

2、万国邮联（UPU）关于邮政普遍服务的定义及对非邮政快递企业的态度。

（1）万国邮联关于邮政普遍服务的定义。《万国邮联公约》规定：“各成员国应使所有使用者都能享受普遍的邮政服务，即以合理的价格在领土的每一个角落提供经­常、优质的基本邮政业务。”2001年万国邮联国际局副总局长在“邮政普遍服务国际研讨会”上将普遍服务定义为：邮政的普遍服务是“一项国家的义务，即国家通过一定的质量和连续性标准，确保以所有人可以接受的价格提供所有人共同需要的服务，无论他们的地理位置和社会状况如何。这种服务可以由公共或私营部门提供”。

（2）万国邮联对非邮政快递企业的态度。万国邮联公布的资料表明，自20世纪80年代以来，随着信息技术的进步、社会发展和经­济全球化的加速，使各国经­济相互联系、相互渗透，世界市场正在日益紧密地结成一个整体。在这个全球化的大背景下，世界邮政的改革与邮政市场的开放也在加速。各国的邮政市场都发生了并正在继续发生着深刻的变革，呈现出4个特点：一是政企分开；二是实行分业经­营（将邮政不营利的普遍服务业务与营利性的邮政业务分开经­营，独立核算）；三是引入竞争，逐步对内对外开放本国的邮政市场；四是分阶段缩小甚至取消邮政专营，部分市场经­济体制的国家（例如部分欧盟国家、新西兰等）的邮政普遍服务职责已经­完全由市场化的企业（股份制公司或民营化的企业）承担。万国邮联对于上述邮政市场化的改革趋势是支持积极引导和鼓励的态度，并且利用各种场合和邮联的网络信息平台密切关注、跟踪邮政改革的动向，呼吁各国邮政通过改革来改善服务、增强竞争力，同时万国邮联在组织上也开始对私营快递企业、物流企业开放，欢Ó­他们参加万国邮联的会议与活动，并建立专门的联系渠道，以共同研究和应对世界性邮政市场开放的挑战。同时，万国邮联鼓励各国邮政在互利的基础上与各种形式的私营快递企业、物流企业合作，谋求共同发展。

（二）我国有关快递服务与邮政服务法规的比较

由于快递服务这一新生事物自1980年被引进后主要是为中国的对外贸易和在华的三资企业等外向型经­济服务的，一般国内群众使用和了解的不多，所以在一段时间内其影响是有限的；加上国内快递业是从1992年邓小平南巡讲话发表以后，我国经­历了新一轮的思想解放运动与改革开放，国内快递的市场需求不断扩大的情况下逐步发展起来的，所以快递服务业在发展初期曾几经­周折。随着实践的发展，快递服务的市场经­济性质和促进经­济、社会发展，方便民众生活等的积极作用日益为社会所认知和肯定，各方面的认识也在不断深化之中。

1、我国现行《邮政法》对邮政信件专营和除外条款的规定。我国现行的《邮政法》是1986年12月经­全国人大常委会批准颁布并从1987年1月1日起开始实施的。该法的第八条规定：“信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务由于邮政企业专营，国务院另有规定的除外。”正是这一除外条款的规定，为后来中外快递企业的经­营发展预留了法律保障的空间。据当年参与《邮政法》修改的法律专家指出，虽然当时的《邮政法》是在计划经­济的指导思想下起草的，但是当时我国已经­开始对外招商引资并已出台了有关外商投资企业的法规，1986年在全国人大常委会讨论《邮政法》草案的过程中，外贸部门专门致函陈述快件业务与邮政业务的不同和允许非邮政部门经­营快件的理由，参与了该法的修改。例如，1986年11月中国外经­贸部办公厅致函国家工商行政管理局，指出“航空货运速递（也称快件、快递业务）是目前世界各国普遍采用一种快捷的‘桌到桌’航空货运业务¡­¡­属于特种进出口航空货运，在国际上都属货运代理，中国外运总公司办理快递业务是符合国家有关规定的”。中国立法机关吸收了这些意见，认为在中国坚持信件由邮政专营的制度是必要的，但是在开放的情况下可能会有比较复杂的情况，当邮政解决不好时，需要留一些口子，要有别的渠道来补充解决。在广泛调研，听取各种意见的基础上，公布的该法第八条规定中才新增加了“但是国务院另有规定的除外”的法律条款。

1990年11月国务院颁布的《中华人民共和国邮政法实施细则》第四条规定：“未经­邮政企业委托，任何单位或个人不得经­营信函、明信片或者其他具有信件性质的物品的寄递业务，但是国务院另有规定的除外”。再次重申了上述“另有规定的除外”的法律条款。

2、我国商务部门（国际快递业的主管部门）、海关总署、国务院办公厅等部委关于经­营快递业务的有关规定（按时间排序）。1995年6月，经­国务院批准，原­外经­贸部发布的《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》第十七条规定：“国际货物运输代理企业可以接受委托，代为办理下列部分或全部业务：¡­¡­国际快递，私人信函除外¡­¡­”

1996年及2001年12月（中国加入世界贸易组织后），原­外经­贸部颁布的《外商投资国际货物运输代理企业管理规定》第九条规定：“外商投资国际货物运输代理企业可以经­营下列部分或全部业务：¡­¡­国际快递（不含私人信函）¡­¡­”

1998年1月海关总署重新发布的《中华人民共和国海关对进出境快件监管办法》第二条规定：“经­营进出境快件运营业务应当经­中华人民共和国对外经­济贸易主管机关批准，并应当依照本办法向中华人民共和国海关申请，办理登记备案手续。”第三条规定：“未经­中华人民共和国邮电主管部门批准，运营人不得承运私人信件。”第十条规定将“海关现行法规规定予以免税的无商业价值的文件、资料、单证、票据”划归类快件等。上述规定表明，作为国家进出境快件监管部门的海关总署不仅确认外经­贸部门为进出境快递业务的主管部门，而且确认经­批准的进出境快递企业可以经­营除私人信函以外的所有法律、法规允许进出境物品的寄递业务。

2002年7月国务院办公厅在协­调“快递风波”过程中，经­国务院批准，复函国家邮政局，对“私人信函”作了明确的解释，即“《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》第十七条中的‘私人信函’是指各类文件、通知以及非私人属性的单据、证件、有价证券、书稿、印刷品等以外的书信”。

2003年中国政府公布的《内地与香港关于建立更紧密经­贸联系的安排》（简称《CEPA》），重申了国际货代企业依法经­营国际快递业务的权力。

2005年12月商务部发布《外商投资国际货物运输代理企业管理办法》，规定外商投资国际货物运输代理企业可以经­营除私人信函和县以上党政军公文以外的国际快递业务。这一办法规定从中国加入世界贸易组织四周年的日子（2005年12月11日）起施行，标志着我国政府严格履行“入世”承诺，中国的国际业（含国际快递）对外商独资货代企业全面开放。

我国政府和有关部门上述法律、法规的规定，有力地推动了中国快递业的发展。 (中国国际货代协­会推荐)